La economía argentina atravesó, a partir del 2002, un proceso de recuperación más fuerte que el pensado originalmente y la etapa actual es precisamente la de consolidar esta recuperación en un periodo de mediano plazo. Desde el peor momento de la crisis, abril del año 2002, la economía ha transitado por tres etapas:

• La primera hasta septiembre de ese año, en la cual se tomaron decisiones de política económica destinadas a "normalizar" la situación y evitar el caos.
• La segunda, iniciada en septiembre que fue la de producir una inflexión positiva en la tendencia, comenzando la "recuperación" hacia el crecimiento.
• La tercera, durante los últimos meses en que transitamos el período de "consolidación" de todas las tendencias. Dentro de esta etapa el Presupuesto Nacional está preparado sobre la base de un crecimiento del orden del 4%.

La evaluación del proceso de evolución macroeconómico durante la convertibilidad se ceñía al seguimiento casi exclusivo de unas pocas variables financieras, entre las cuales la principal era la asociada al llamado "riesgo país". En el contexto del nuevo modelo vigente, la adecuada lectura de este proceso de consolidación requiere, en cambio, concentrarse en el análisis de un conjunto de factores estructurales básicos sobre los cuales se asienta el plan económico en marcha, y cuya clarificación permite entender con una mejor perspectiva el rol de las políticas económicas llevadas a cabo durante la presente gestión.

El primero de los factores estructurales señalados corresponde al problema endémico de la volatilidad del crecimiento económico argentino. En los últimos 30 años, las tasas de variación del producto reflejan un alto grado de variabilidad, que trajo como consecuencia esperable una baja performance en términos de crecimiento. Durante el período mencionado, hay 14 años en los cuales las tasas resultaron negativas, y que en conjunto acumularon una pérdida total del 40% del PIB de un año.

Algunas de las caídas de estos años fueron particularmente graves. En los años 1981-82, que marcaron el final del llamado "Plan de Pautas Cambiarias", se produjo una pérdida total del 7% del PIB. La crisis que se desencadenó entre los años 1988 y 1990, y que dio lugar a dos hiperinflaciones, provocó una caída acumulada de 10 puntos del producto. La recesión que se inició a mediados de 1998 y que tuvo como consecuencia fundamental la caída del régimen de convertibilidad, fue la más duradera, y ocasionó una pérdida agregada del orden del 20% del producto bruto interno.

Como consecuencia de este desenvolvimiento, entre 1973 y 2003 la tasa de crecimiento promedio anual se ubicó en apenas un 0.9% del PIB, guarismo menor incluso al crecimiento de la población, que en el mismo período promedió 1.35%. Este comportamiento empeora severamente en los últimos años: desde la crisis del "tequila". A partir de 1995, la economía argentina mostró una declinación del PIB del orden del 0.5% al año, lo que representa casi un 2% de caída anual del PIB en términos per cápita.

El segundo de los factores estructurales citados se relaciona con la importancia que esta gestión le otorga a la evolución del tipo de cambio real efectivo. En este sentido, es indispensable que la política cambiaria atienda la situación de los mercados internacionales, las condiciones de sustentabilidad de las economías regionales locales, y la evolución de la productividad interna. Las consecuencias negativas que se producen al desestimar la evolución cambiaria son múltiples y muy importantes. En el corto plazo, una política cambiaria inconsistente tiene efectos negativos sobre la balanza comercial, y sobre la estructura de las exportaciones, que tienden a reprimarizarse y por lo tanto a perder valor agregado. En el mediano y largo plazo, un régimen de atraso cambiario deja secuelas negativas perdurables sobre la estructura productiva y del empleo.

Durante los últimos 30 años, la economía argentina atravesó dos experiencias de sustancial atraso cambiario, que muestran con claridad las consecuencias señaladas. La primera de dichas experiencias, el "Plan de Pautas Cambiarias", condujo a un retraso cambiario que duró alrededor de 5 años. El Plan de Convertibilidad, que comenzó en 1991, significó otros 11 años de atraso del tipo de cambio real. De esta manera, la mitad del período estuvo signado por un conjunto de políticas que desatendieron el contexto internacional, los problemas regionales internos, y la evolución de la productividad.

Debe tenerse en cuenta, además, que estas políticas suelen ser abandonadas en el marco de una profunda crisis cambiaria que potencia el comportamiento especulativo y corroe el normal desenvolvimiento productivo, lo que requiere un período de recuperación del colapso que normalmente no es menor a los dos años. De esta manera, a los años de políticas cambiarias inconsistentes debemos agregar el intervalo de normalización que requiere la economía para comenzar a recuperarse después de cada derrumbe.

El tercer factor está relacionado con el plano fiscal. La política fiscal es un instrumento que pierde eficacia en la medida que debe atender casi con exclusividad los compromisos de deuda. De esta manera, la autonomía actual de la política fiscal depende esencialmente del grado de endeudamiento público, es decir, de la acumulación de déficit fiscales de períodos anteriores. Cuanto mayor es la incidencia de los pagos de deuda pública en el presupuesto, más depende la política fiscal de la evolución de las expectativas de los mercados financieros locales e internacionales, cuya visión está sesgada por preocupaciones de corto plazo. De este modo, las consecuencias negativas de un alto grado de endeudamiento público incluyen la pérdida de autonomía de la política económica, y una poco preferible concentración de la misma en consideraciones de corto plazo.

Durante los últimos 35 años, las cuentas fiscales han mostrado saldos persistentemente negativos. Si observamos el déficit global, éste mostró déficits en todo el período, con la única excepción de los últimos dos años, 2003 y 2004. En el caso del resultado primario, los años de superávit son muy escasos, y sólo a partir de 2002 se observa un cambio de tendencia. Según las previsiones oficiales, el año 2004 mostraría un superávit que superaría largamente el 3% del PIB.

La gestión actual considera que a raíz de las experiencias vividas, debe respetarse una regla básica según la cual un país en desarrollo cuya relación entre su deuda pública y el PIB supera el 40% debe autoimponerse la generación de superávit fiscales permanentes, con el fin de desactivar todos los efectos potencialmente negativos de un endeudamiento excesivo. Es un hecho que nuestro país ha superado largamente esta relación, por lo que la recuperación de la autonomía de su política económica destinada a asegurar el crecimiento sostenible y a mejorar la situación social, requiere que las cuentas públicas muestren saldos positivos sistemáticos.

El cuarto factor estructural se refiere a la inversión. La tasa de inversión en relación al PIB se halla actualmente en el promedio de los años 90s, luego de que en el peor momento de la crisis llegara a representar apenas el 10% del producto, proporción que de mantenerse ni siquiera hubiera permitido compensar la depreciación natural del stock de capital de la economía. La productividad de esa inversión, que junto al nivel invertido determinan la disponibilidad futura de capital productivo, permitirá a la economía crecer en términos estables a un ritmo de alrededor de 3.5 puntos al año.

Para mostrar en perspectiva la importancia del ritmo de crecimiento que está experimentando la inversión desde el comienzo del proceso de recuperación, se puede comparar esta dinámica con crisis anteriores de la economía argentina. Si bien la caída observada fue la más notoria de todas, la recuperación también es la más importante. El mismo comportamiento se observa cuando se coteja la evolución de la inversión post-convertibilidad con experiencias de crisis y recuperación de otros países.

Las altas tasas de crecimiento de la inversión de estos últimos meses no es la única preocupación oficial, en tanto por sí solas no son suficientes para asegurar la sustentabilidad macroeconómica. En este sentido, también es relevante conocer el destino de la misma, su grado de concentración sectorial y regional, y el modo en que se financia. En estos aspectos también se observan cambios muy marcados. Durante 1998, un año en el que la participación de la inversión en el PIB podría considerarse adecuada, una proporción excesiva de la misma se concentraba en bienes no transables, lo que incluye el sector financiero, los servicios privados y las empresas públicas privatizadas. Los sectores transables en general, y la industria en particular, participaba con un peso muy bajo.

A partir de 2003, se observa un cambio del destino del gasto de inversión a favor de los sectores productores de bienes transables, con un retroceso de más de 10 puntos de la participación del sector no transable. Esta nueva naturaleza de la inversión es un ingrediente fundamental de la sostenibilidad del proceso de crecimiento, debido a que asegura la consistencia de largo plazo entre la evolución de la actividad interna y el comportamiento de las cuentas externas.

Otra característica de la recuperación evidenciada por la inversión es que la misma ha sido financiada exclusivamente con ahorro interno, a diferencia de la década del 90, cuando se dependió excesivamente de flujos externos, que se mostraron muy volátiles. Además, un marco macroeconómico estable y sostenible, con altas tasas de ahorro interno y cuentas fiscales ordenadas, posibilita que el renovado dinamismo de la inversión local se vea complementado por flujos reales de largo plazo de inversión extranjera directa.

El quinto y último factor estructural se relaciona con la participación de todo el conjunto de la población en el proceso de crecimiento. Las teorías del "derrame" pronosticaban una mejora automática en el bienestar de la población más pobre a partir del crecimiento. Esto no se ha verificado en la práctica, y en los hechos la pobreza ha mostrado un aumento a niveles pico en términos históricos. Otra consecuencia de la inacción respecto de las políticas sociales ha sido el marcado deterioro de la situación de las capas más pobres en relación a las más ricas. A principios de los 70s, la relación entre el ingreso promedio del decil más rico y el más pobre era de diez veces. En 1990 esta relación trepó a 20 veces, y llegó a 46 veces en el pico de la crisis de la convertibilidad. Hacia 2003 empieza a observarse una reversión de esta tendencia.

Como se indicó, en los 90s la atención no se centró en los aspectos distributivos porque se esperaba que el crecimiento resolviera este problema de manera "automática". El propio Banco Mundial ha producido recientemente un informe donde enfatiza el error de esperar que la redistribución se produzca únicamente gracias al crecimiento económico, reconociendo la necesidad de poner en funcionamiento políticas de ingreso explícitas. En definitiva, la distribución del ingreso está relacionada con el consumo, cuya evolución no sólo determina una buena parte del crecimiento económico, sino además las condiciones de estabilidad de la situación socio-política del país.

Estos cinco criterios básicos pueden ser entendidos como premisas del gobierno en materia de política económica. Estas se resumen en: reducción de la volatilidad, política cambiaria consistente, política fiscal autónoma con cuentas ordenadas, nueva naturaleza de la inversión y políticas de distribución del ingreso. Todas ellas apuntan al crecimiento sustentable con equidad.

Podríamos incorporar un sexto factor, extra-económico, que es el marco jurídico y las reglas de juego vigentes en la Argentina. Por un lado, ninguna política económica, por mejor concebida que esté, puede tener éxito sin un marco jurídico estable y creíble. Pero la inversa tambien es cierta, esto es, ninguna ley por sí sola basta si el marco macroeconómico que la encuadra no es consistente. Por ejemplo, la ley conocida como de "déficit cero", la ley de intangilibilidad de los depósitos, o la ley de protección de las reservas, simplemente no podían cumplirse en un contexto de colapso de las instituciones reales y financieras como el experimentado con la convertibilidad. Luego, estos factores extra-económicos están estrechamente conectados con la naturaleza del programa macroeconómico en marcha.

El Gobierno Nacional entiende que dando continuidad a estos criterios básicos que definen los lineamientos principales de la política económica, social y política, podremos modificar la dinámica de crecimiento de los últimos 30 años.

La evolución de la economía argentina durante el año 2003 y los meses transcurridos de 2004 ha sido un fiel reflejo de la consolidación de la fase de recuperación iniciada en el segundo trimestre de 2002, luego de haber sufrido una de las peores crisis en la historia económica del país.

En el año 2002 el PIB a precios constantes se redujo un 10,9%, magnitud similar a la caída experimentada en el año 1914 y aún mayor que aquellas sufridas en los años de crisis 1931 y 1932 durante la Depresión de entreguerras. El muy negativo desempeño en las variables económicas fundamentales (producto, consumo e inversión), estuvo acompañada por el fuerte deterioro en las variables sociales, como el desempleo urbano, que en el mes de mayo de 2002 alcanzó su máximo, ubicándose en el 21,5% de la Población Económicamente Activa. El colapso en la actividad económica fue la consecuencia de una prolongada recesión que culminó en una fuga masiva de depósitos del sistema financiero, una huida generalizada hacia activos externos, el default de la deuda pública y, en definitiva, el abandono forzado de la paridad del peso con el dólar, lo que trajo aparejado se tradujo en el derrumbe del esquema de Convertibilidad.

La implementación del programa económico diseñado en el segundo trimestre de 2002 fue sentando las bases para el retorno de la una mayor confianza, una fuerte recuperación de la producción y la estabilización de las variables financierasel fortalecimiento de las variables financieras. El afianzamiento de estas condiciones posibilitó la implementación de importantes medidas, tales como el levantamiento de las restricciones que pesaban sobre los depósitos bancarios, la flexibilización gradual de los controles cambiarios y el inicio de la reunificación monetaria mediante el rescate de las cuasimonedas.

En el año 2003 la actividad se recuperó en forma sostenida, alcanzando un nivel de crecimiento del PIB del 8,8% (magnitud que no se observaba veía desde 1997), en un contexto de baja inflación (sólo 3,7% en el caso del IPC). Por primera vez en la última década el superávit primario consolidado superó los 2 puntos del PIB (fue de 2,3% para el Sector Público Nacional), y, pese a la recuperación de las importaciones que acompañó a la mejora registrada en el nivel de actividad, el superávit de cuenta corriente se mantuvo en niveles muy elevados el superávit en cuenta corriente, tal como aconteciera durante el año 2002. Asimismo, la economía comenzó a monetizarse en forma pronunciada mejorando, al mismo tiempo, aunque desde niveles muy preocupantes, las variables sociales y laborales (desempleo, salarios, pobreza e indigencia, entre otros).

El excepcional desempeño de la economía sorprendió a la mayoría de los analistas privados (locales y extranjeros) y en cierta alguna medida, superó las propias expectativas del gobierno en cuanto a la velocidad con que se verificó la recuperación y se afianzó el contexto de estabilidad macroeconómica.

Con el objetivo de analizar detalladamente el rumbo de la economía en el último período los últimos tiempos se procederá en los apartados siguientes a describir especificar la evolución de las principales variables en 2003 y durante 2004, para luego pasar a analizar el escenario base de las proyecciones macroeconómicas para el año 2005.

• Demanda y Oferta Agregada. Desde el lado de la demanda, cabe destacar que durante 2003 la absorción interna se consolidó como el motor excluyente de la expansión económica. Incluso, a pesar del importante repliegue del consumo público en términos de PIB por parte del sector público, el empuje del consumo privado y de la inversión (construcción y equipo durable de producción nacional e importado) permitieron que la contribución de la demanda interna al crecimiento del PIB se ubicara en torno al 10,3% 10,2%. Este patrón se replica, acentuándose, en lo que va del 2004.

• Precios. Todos los avances logrados en materia de actividad se sucedieron junto con un proceso de creciente sólida estabilidad estabilización en materia de precios, como consecuencia de una política fiscal responsable, el manejo prudente de la política monetaria y la todavía abultada brecha existente entre el producto potencial y el producto observado., y el manejo prudente de la política monetaria. En este sentido, la evolución del ritmo inflacionario durante el transcurso de 2003, medido a partir de cualquiera de los índices relevantes, se caracterizó por una desaceleración progresiva del crecimiento de los precios, hasta alcanzar tasas muy moderadascierta estabilización hacia fines de ese año en bajos niveles. En diciembre de 2003, el Indice de Precios Mayoristas (IPIM) alcanzó una suba de 2,0% de diciembre a diciembre, mientras que la variación del Indice de Precios al Consumidor (IPC) se ubicó en un 3,7% para el mismo período considerado.

• Sector externo. En materia de comercio exterior, la evolución del intercambio comercial durante 2003 se caracterizó por un abultado resultado superavitario que poco se distanció del observado durante el año previo, cuando la balanza comercial había arrojado una cifra que fue récord histórico. La buena performance de las ventas externas, estimuladas principalmente por el avance de las exportaciones del agro, que compensaron con creces la disminución de los envíos industriales a Brasil, permitieron delinear un importante saldo comercial pese a la notoria recuperación de las importaciones (ya que si bien estas últimas lograron su avance a partir de niveles previos muy deprimidos). Los envíos al exterior durante 2003 exhibieron un crecimiento en dólares corrientes de 15% con relación al año previo, desempeño que constituye el mayor incremento porcentual de los últimos ocho años, alcanzando así los US$ 29.566 millones. El desempeño exportador estuvo altamente concentrado en las exportaciones de manufacturas de origen agropecuario y de productos primarios.

• Mercado de Trabajo e Indicadores Sociales. En lo que respecta al plano laboral, el Instituto Nacional de Estadística y Censos ha modificado la metodología aplicada a la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), por lo que a partir de 2003 la tradicional encuesta puntual difundida dos veces al año fue suplantada por otra de carácter continuo y publicada con frecuencia trimestral. Esta nueva metodología busca mejorar la captación de las condiciones de actividad y desocupación dentro del mercado laboral, a través de una mayor frecuencia en los relevamientos, una ampliación del período de referencia para determinar las características de la búsqueda laboral y, principalmente, a través de la incorporación de nuevas preguntas para lograr la captación de formas ocultas de ocupación y desempleo.

• Situación Fiscal. El favorable desempeño de las cuentas públicas durante el transcurso de 2003 permitió el cumplimiento en exceso de las metas fiscales pautadas en el acuerdo alcanzado con el Fondo Monetario Internacional. Uno de los factores clave de este desempeño fue la favorable evolución de la recaudación tributaria.

• Moneda y Tasas. En el plano monetario y financiero el año 2003 también se caracterizó por el cumplimiento en exceso de las metas formuladas en el programa monetario, el cual ya había sido reformulado a mediados de ese año l año 2003, a fin de dar cuenta de la mejora observada hasta entonces en el contexto macroeconómico. La política monetaria fue ganando en el transcurso de los años 2003 y 2004 una dosis importante de flexibilidad, pudiendo acomodarse a las necesidades de la economía real, siendo cruciales las operaciones del Banco Central de la República Argentina (BCRA) en el mercado de cambios, y la emisión de Letras del Banco Central (LEBAC).

• Panorama Externo. El panorama se completa teniendo en cuenta que, aunque algo menos propicio que lo observado unos meses atrás, el contexto externo continuará siendo favorable para el desempeño de la economía argentina. a lo antes mencionado debe sumarse un escenario internacional no desfavorable:
• Si bien se espera que en el corto plazo los niveles de referencia de tasas internacionales de interés se incrementen, el ajuste de las políticas monetarias de los países desarrollados sería gradual. Esta situación no tendría un mayor impacto sobre el flujo de capitales hacia los mercados emergentes, entre los cuales se encuentra Argentina.

• Asimismo, si bien desde inicios del año 2004, la cotización del dólar americano se ha estabilizado luego de la baja experimentada en los últimos dos años, la persistencia de los denominados "déficit gemelos" en EE.UU (cuenta corriente y sector público) constituye un motivo por el cual cabría esperar que la moneda estadounidense no continúe apreciándose sistemáticamente.
• Finalmente, en lo que respecta a los precios de las commodities comercializadas internacionalmente mundialmente por Argentina, se espera que se amortigue la tendencia fuertemente positiva experimentada en los últimos dos años, a pesar de que la demanda de la República Popular China continuará sostenida.

En síntesis, el gobierno ha delineado un conjunto de objetivos tanto económicos como sociales que están guiando sus pasos, dentro de los que se puede mencionar la obtención de un nivel de crecimiento sostenido, la generación de empleo y la reducción de la pobreza y de la inequidad. En este marco, las autoridades se proponen apoyar el potencial de crecimiento de la economía a través de las necesarias inversiones sociales y de infraestructura, a fin de fomentar un crecimiento duradero, equitativo y con un bajo nivel de inflación, reduciendo al mismo tiempo la vulnerabilidad ante los shocks externos y fortaleciendo las finanzas públicas a los efectos de establecer las condiciones para una reestructuración exitosa de la deuda pública, que garantice la sostenibilidad de la misma.

En virtud de todo ello, las perspectivas actuales permitirían la elaboración de escenarios macroeconómicos aún más optimistas respecto de las posibilidades de crecimiento para lo que resta de este año y para los próximos períodos que el aquí presentado. Sin embargo, la prudencia indica que es preferible mantener como previsión un escenario moderado, especialmente tratándose de proyecciones para el presupuesto nacional.

1.2. LAS PROYECCIONES MACROECONOMICAS

En el siguiente cuadro se presentan las proyecciones para el período 2004-2005 correspondientes al Producto Interno Bruto y a los principales componentes de la oferta y la demanda agregada final a precios corrientes. También se presentan las tasas de variación nominales y reales (a precios constantes de 1993) correspondientes al mismo período, así como las tasas de variación de los índices de precios implícitos de cada uno de los componentes. Cabe destacar que se trata de proyecciones de grandes agregados macroeconómicos, cuya evolución promedia los comportamientos de precios y cantidades de distintos sectores.

Proyecciones Macroeconómicas. 2004 – 2005

A continuación se resumen la evolución del IPC, del Tipo de Cambio Nominal y de las Exportaciones e Importaciones, expresadas en millones de dólares.

La gestión financiera de la Administración Pública Nacional en base devengado (Administración Central, Organismos Descentralizados e Instituciones de Seguridad Social) durante el primer semestre de 2004, puede observarse en el siguiente cuadro:

• Aumento en las prestaciones de la seguridad social principalmente como consecuencia de la variación del haber mínimo de las jubilaciones y pensiones del régimen previsional público, establecido en $ 220 a partir de julio de 2003, luego en $ 240 en enero de 2004 y en $260 desde junio de 2004, con incidencia sobre las pensiones no contributivas, el cual se compensó parcialmente por la absorción en el haber mínimo de los subsidios complementarios a las prestaciones previsionales ($ 850,0 millones).
• Incidencia de la mayor recaudación en el impuesto a las ganancias que financia las mayores transferencias para infraestructura básica y social a provincias ($ 771,0 millones).
• Obras de mantenimiento, recuperación y construcción para el mejoramiento de la infraestructura vial, financiadas principalmente mediante las mayores transferencias provenientes del Fondo Fiduciario del Sistema de Infraestructura del Transporte ($ 237,6 millones).
• Coparticipación Federal a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, debido a la evolución positiva de la recaudación que las nutre ($ 180,7 millones).
• Continuidad en la atención del Fondo de Incentivo Docente - Ley Nº25.053 ($ 151,6 millones).
• Asignaciones Familiares ($ 129,0 millones).
• Atención de Grupos Vulnerables –Ingreso para el Desarrollo Humano (IDH) y Comedores Comunitarios (FOPAR)– y Seguridad Alimentaria ($ 129,0 millones).
• Reanudación de las obras de emergencia habitacional del Fondo Nacional de la Vivienda – FO.NA.VI., que se encontraban paralizadas ($ 105,6 millones).
• Subsidios a empresas públicas principalmente para el funcionamiento de las Líneas Aéreas Federales y el Ente Binacional Yacyretá ($ 95,7 millones).

Del análisis de la composición del total del gasto de la Administración Nacional, surge que el 36,0 % se destinó a atender las jubilaciones y pensiones administradas por la Administración Nacional de Seguridad Social, las ex-cajas previsionales provinciales transferidas a la órbita de la Nación, el Instituto de Ayuda Financiera para Pago de Retiros y Pensiones Militares de las Fuerzas Armadas, la Caja de la Policía Federal, el Servicio Penitenciario Federal, la Gendarmería Nacional, la Prefectura Naval Argentina, el Poder Judicial (magistrados y funcionarios retirados y jubilados del Poder Judicial), Policías de ex Territorios Nacionales y las pensiones no contributivas.

En orden de importancia siguen las transferencias a provincias y municipios y las remuneraciones, con una participación del 16,1% y 12,8% del gasto total, respectivamente.

En lo que se refiere al Sector Público Nacional en base caja (Administración Nacional, Empresas Públicas, Fondos Fiduciarios, Entes Públicos no Estatales y Organismos Descentralizados expresamente excluidos de la Administración Nacional), el resultado global registró una mejora de $7.605,8 millones, respecto al observado en el primer semestre de 2003, al pasar de un superávit de $1.422,6 millones a un superávit de $ 9.028,4 millones. En el resultado primario la mejora ascendió a $6.902,3 millones debido al sensible aumento de los recursos percibidos ($ 11.738,3 millones), parcialmente atenuado por la suba del gasto primario ($ 4.836,0 millones).

El nivel del superávit primario superó a la meta programada con el Fondo Monetario Internacional ($ 5.550,0 millones) en prácticamente un 110% ($ 6.282,2 millones).