1. EL CONTEXTO ECONOMICO GLOBAL

1.1 LA EVOLUCIÓN ECONOMICA EN EL PERÍODO RECIENTE

En el año 2003 se verifica la consolidación de la incipiente recuperación de la economía observada a partir del segundo trimestre del año 2002, luego de haber sufrido una de las peores crisis de la historia económica del país (caída acumulada del 20% del PIB entre mediados de 1998 y principios de 2002).

Un elemento esencial para comprender el inicio de la recuperación de la actividad económica, cuando las variables financieras y monetarias todavía no estaban estabilizadas y en contra de los pronósticos de la mayoría de los analistas, es el nuevo alineamiento de precios relativos. A partir de la depreciación del tipo de cambio nominal, y debido al reducido traslado de la depreciación a los precios domésticos, mejoraron sustancialmente los precios de los sectores productores de bienes transables internacionalmente con respecto a los no transables.

Esta nueva estructura de precios relativos fue posible gracias a que el tipo de cambio no tendió a infinito, como se temía, y que el traslado a los precios resultó sumamente moderado en relación a la magnitud de la depreciación nominal. Si bien la incertidumbre cambiaria se extendió inicialmente por varios meses, nunca llegó a perderse la noción de los precios relativos, que es característico en los ambientes altamente inflacionarios como los que sufriera el país en los años ochenta. Ello fue fundamental para que los distintos sectores reaccionaran positivamente ante las nuevas señales emitidas por los cambios en dichos precios.

La temida "espiralización" se evitó con un programa económico que hizo de la "gradualidad" y de una "secuencia" cuidadosamente diseñada un instrumento central. El grado de alteración y protesta de la sociedad, las características de un poder político de transición y en consecuencia las limitaciones instrumentales, hicieron recomendable evitar medidas de shock.

Luego de la serie de shocks negativos del año 2001, una nueva experiencia de este tipo -aunque de signo diferente- pudo haber producido reacciones sociales desestabilizantes. El programa recorrió al menos tres etapas que, estilizadamente, pueden resumirse en:

Entre abril y septiembre de 2002 la dosis mayor de atención estuvo en atender la urgencia. Fue ésta una etapa de normalización y estabilización, cuyas principales decisiones fueron mantener abierto el sistema financiero; iniciar la recapitalización del sistema; asegurar el reequilibrio fiscal; acuerdos fiscales con provincias; controlar la emisión monetaria que vía redescuentos creó graves problemas en los primeros cuatro meses de 2002; estabilizar el mercado cambiario; y lanzar el plan de contención social jefes y jefas de hogar.

Entre septiembre de 2002 y marzo de 2003, hay una segunda etapa dirigida a lograr la "recuperación y definición de un sendero estable de crecimiento" que incluyó la liberación del sistema financiero vía opciones voluntarias a los ahorristas; equilibrio fiscal nacional y provincial -consolidación deuda-; inicio del proceso de mejora de los ingresos y rebajas focalizadas de impuestos.

Entre marzo de 2003 y el presente se ha entrado en la etapa de "cambios estructurales" que incluyen la liberación del mercado cambiario; liberación total del sistema financiero; reunificación monetaria; inicio de la reestructuración de deuda; segunda recapitalización del sistema financiero y fijación de tiempos para la reestructuración y continuación del proceso de recuperación de la masa salarial.

En ese contexto el bajo traslado inicial y la estabilización de la inflación fueron ayudadas por la abultada brecha existente entre el producto potencial y el producto observado, consecuencia inmediata de la severidad de la crisis. El prudencial manejo de la política monetaria, que consistió en esterilizar el exceso de oferta de base monetaria, vía la venta de reservas internacionales, cuando la actividad real en el primer trimestre del año 2002 todavía seguía comprimiéndose.

Así, y a pesar de estar cerrados en forma casi completa los canales de financiamiento a la producción y al consumo, a partir del segundo trimestre del año 2002 se evidenciaron mejoras en los sectores productores de bienes transables internacionalmente, especialmente en la agricultura y la industria, siendo la recuperación más pronunciada en aquellos sectores relativamente más trabajo intensivos (textiles y metalmecánica) que habían sido los más castigados durante los últimos años de la convertibilidad

En particular, la brecha del producto contribuye a explicar los bajos índices inflacionarios que se están registrando a pesar de la recuperación de la actividad. Esto no significa descartar cuellos de botella en determinados sectores, que se recuperaron muy fuertemente desde la depreciación y que habían realizado pocas inversiones en los últimos años, o en algunas ramas de producción (metálicas básicas) que, a pesar de haber recibido inversiones en los últimos años, mantuvieron importantes tasas de crecimiento.

En una primera etapa, segundo y tercer trimestre de 2002, la recuperación del PIB por el lado de la demanda agregada estuvo explicada por el sector externo, vía la fuerte caída de las importaciones y la leve recuperación de las exportaciones, al tiempo que el consumo permanecía casi estancado y la inversión continuaba cayendo. A partir del último trimestre del año pasado, no sólo se verificó una recuperación más acelerada de PIB, sino que se recuperaron en forma desestacionalizada tanto el consumo (fundamentalmente privado) como la inversión (construcciones, maquinaria y equipo durable nacional e importado), convirtiéndose en los dinamizadores de este proceso de recuperación económica. De esta manera se proyecta un aumento del PIB de 5.5% para el 2003.

Desde el punto de vista del financiamiento, cabe mencionar que la magnitud del crecimiento esperado del PIB contempla el hecho de que la fuga de capitales (que en los años 2001-2002 se vio básicamente reflejada en la acumulación de activos en moneda extranjera por parte de residentes) continúa, sin embargo se observa que su ritmo se ha desacelerado notablemente respecto a 2002. Con ello se quiere significar que la recuperación proyectada de la actividad, al menos en el corto plazo, no requiere financiamiento adicional. El crecimiento proyectado para este año se financia mediante una acumulación de activos externos menos acelerada respecto al último año. En otras palabras, a pesar de que la brecha entre la compra y venta de moneda extranjera por residentes todavía es positiva en lo que va de este año, la tasa de acumulación de estos activos va disminuyendo, lo cual constituye una fuente de financiación del crecimiento en el corto plazo.

Las señales de recuperación, que se confirmaron en lo que va del año 2003, permitieron el sobre-cumplimiento de las metas monetarias y fiscales acordadas a fines de enero de 2003 con el FMI, lo cual redundó en una creciente estabilidad en el mercado cambiario y reforzó la baja en la tasa de inflación.

La política monetaria fue ganando de esta manera una dosis importante de flexibilidad, pudiéndose adaptar a las necesidades de la economía real. Cruciales en este sentido han sido las operaciones del BCRA en el mercado de cambios y la emisión de Letras del Banco Central (LEBAC). Por un lado, las operaciones cambiarias del BCRA cumplieron el doble objetivo de reducir sustancialmente la volatilidad del tipo de cambio y de proveer a la economía de los medios de pago necesarios en un contexto de recuperación como el actual. La emisión respaldada plenamente con reservas (derivada de las citadas operaciones cambiarias), no dirigida como en el pasado a financiar las necesidades de agentes como el gobierno o el sector financiero, constituyó la forma más razonable de atender la demanda de dinero actual. Por el otro, la emisión de LEBAC marchó de acuerdo a la estrategia de reducir las tasas de interés, un requisito indispensable para el retorno del crédito y la consolidación de la recuperación económica.

Por último, la reunificación monetaria que conlleva el rescate de cuasimonedas fue un avance significativo hacia la normalización de las condiciones en que se desenvuelve el sistema financiero, en cuanto implica el regreso a la existencia de una moneda nacional única controlada por la autoridad monetaria.

A su vez, la estabilización macroeconómica condujo a una sostenida mejora de las cuentas fiscales como consecuencia de la mayor recaudación y del comportamiento menos dinámico del gasto primario nominal. En términos reales la recaudación tributaria en el primer semestre del 2003, con respecto al primero del 2002, subió y el gasto primario descendió, de tal manera que el resultado fiscal primario pasó de un déficit en el primer semestre de 2002 a un superávit en el primer semestre de 2003.

Cabe tener en cuenta que uno de los pocos rubros de gasto corriente que se incrementó en el período correspondió a los planes de jefes y jefas de hogar. La implementación de los mismos permitió atenuar la desocupación que afecta, particularmente, a los sectores de la sociedad más desprotegidos.

Cabe destacar que la reducción de la inflación y la reciente recuperación de los salarios reales que acompañan a la mayor productividad y el aumento en el empleo, han comenzado a mejorar paulatinamente los indicadores sociales, más específicamente la reducción de la proporción de la población que se encuentra por debajo de las líneas de pobreza e indigencia, así como han dado lugar a una mejora en el consumo agregado, lo cual manifiesta un cambio en los factores que explican el crecimiento.

El panorama se completa teniendo en cuenta que a lo antes mencionado debe sumarse un escenario internacional favorable. Las bajas tasas de interés internacionales, impulsadas por las políticas monetarias expansivas de algunos países desarrollados, incentivan el retorno de capitales hacia la región y el país, aunque las magnitudes de los ingresos netos todavía nada tienen que ver con las de la década anterior.

La conjunción de los factores mencionados, mayormente positivos, permiten delinear un escenario favorable para los próximos años. En realidad las perspectivas actuales permitirían la elaboración de escenarios macroeconómicos aún más optimistas respecto a las posibilidades de crecimiento para lo que resta de este año y para los próximos períodos. Se prefirió mantener este escenario moderado por motivos prudenciales, más aún tratándose de proyecciones para el Presupuesto Nacional.

Se incluye a continuación un conjunto de gráficos con la evolución de indicadores económicos de nuestro país, a setiembre de 2003.

Cuadros de Indicadores Económicos

1.2. LAS PROYECCIONES MACROECONOMICAS

Las proyecciones macroeconómicas para el año 2004 se elaboraron tomando como escenario base una recuperación moderada de la economía. Dentro de este marco y dadas las proyecciones de las variables internacionales, las proyecciones macroeconómicas utilizadas para la formulación del presupuesto nacional del año 2004 son las siguientes: una pauta de crecimiento del PIB real del 4% y un incremento de los precios implícitos en el mismo del 9%.

Durante la transición hacia un régimen de metas de inflación, el ancla monetaria durante el 2003-2004 seguirá siendo la base monetaria, buscando que la expansión de la misma sea consistente con los resultados del esquema de proyecciones en materia de inflación, con una banda bastante flexible. En el programa monetario, las intervenciones cambiarias se destinan a moderar las fluctuaciones en el tipo de cambio nominal. Los excesos de demanda sobre oferta de base monetaria se satisfacen con intervenciones cambiarias combinadas con una política moderada de absorción de base monetaria vía LEBACs.

Con relación a la evolución de otras variables, cabe destacar que se tomaron las proyecciones de precios commodities del FMI para estimar los índices de precios de importaciones y de exportaciones de la Argentina, como así también las proyecciones de tasas de interés internacionales, tipos de cambio y crecimiento del resto de las economías elaboradas por el mismo. Asimismo, se supone que los salarios del sector privado, formal e informal, evolucionan con la productividad de la economía. Se asume un proceso de formalización parcial del empleo.

A continuación en el Cuadro 1 se presentan las proyecciones para el período 2003-2006 correspondientes al Producto Interno Bruto y a los principales componentes de la oferta y la demanda agregada final a precios corrientes. También se presentan las tasas de variación nominales y reales (a precios constantes de 1993) correspondientes al mismo período, así como las tasas de variación de los índices de precios implícitos de cada uno de los componentes. Cabe destacar que se trata de proyecciones de grandes agregados macroeconómicos, cuya evolución promedia los comportamientos de precios y cantidades de distintos sectores.

Cuadro 1

PROYECCIONES MACROECONOMICAS.

Se estima que el PIB en términos reales mostrará un sendero de crecimiento constante para el periodo 2004-2006 en orden del 4,0%. En particular para el año 2004 dicho aumento se explica fundamentalmente por la participación positiva del consumo y la inversión en la proyección del crecimiento del PIB, con incrementos para dicho año del 4,5% y 10,7%, respectivamente.

Con relación al sector externo, se proyecta que la balanza comercial continúe siendo superavitaria, lo que demuestra que más allá del incremento de las importaciones, la misma seguirá siendo una fuente importante de oferta de dólares. Para el año 2004 se estima un crecimiento de exportaciones e importaciones del 5,3% y 15,7%, respectivamente.

El Cuadro 2 resume la evolución del Indice de Precios al Consumidor (IPC) y del Tipo de Cambio Nominal, en tanto el Cuadro 3 hace lo pertinente con la evolución de las Exportaciones e Importaciones, expresadas en millones de dólares.

Cuadro 2

EVOLUCION DEL IPC Y DEL TIPO DE CAMBIO NOMINAL

Cuadro 3

EVOLUCION DE LA CUENTA COMERCIAL

En particular, en el mediano y largo plazo se supone un sendero de crecimiento que converge a tasas de crecimiento del PIB real de acuerdo con estimaciones del producto potencial. A partir de la metodología de fuentes del crecimiento se estima la productividad total de los factores (PTF) para el período 1960-2000. Se supone que los acontecimientos del 2001-2002 significaron una pérdida de producto potencial (de una vez y para siempre) y también una reducción en la tasa de variación de la PTF para el período de proyecciones.

1.3. La Ejecución del Presupuesto Nacional en el Primer Semestre de 2003

La gestión financiera de la Administración Pública Nacional en base devengado (Administración Central, Organismos Descentralizados e Instituciones de Seguridad Social) durante el primer semestre de 2003, puede observarse en el siguiente cuadro:

EJECUCION PRESUPUESTO NACIONAL
En Millones de Pesos
CONCEPTO	Presupuesto 2003	Ejecución I Semestre 2003	% Ejecución
Recursos Totales	54.236,4	27.206,0	50,1
- Corrientes (*)	54.016,3	27.180,8	50,3
- Capital	220,1	25,2	11,5
Gastos Totales	54.892,8	26.144,4	47,6
- Corrientes	51.681,4	24.672,1	47,7
- Capital	3.211,4	1.472,3	45,7
Resultado	-656,4	1.061,6	-

(*) Nota: No incluyen las utilidades extraordinarias del BCRA destinadas a cancelar sus adelantos transitorios otorgados durante el año 2002.

En el período analizado, la Administración Pública Nacional tuvo un superávit de $1.061,6 millones, lo cual representó un sobrante de recursos del 4,1% respecto del gasto total. El resultado financiero positivo del primer semestre obedeció a la mejora de los ingresos tributarios, a la introducción de un gravamen sobre los productos exportados a partir de abril de 2002 y a las acciones orientadas al fortalecimiento de la administración tributaria. El resultado financiero primario -no comprende los intereses de la deuda- ascendió a $4.783,9 millones de superávit.

Los recursos totales percibidos durante el primer semestre de 2003, con respecto a la proyección anual de recursos se ubicaron en el 50,1%. Los recursos corrientes, que constituyeron prácticamente la totalidad de los recursos percibidos por la Administración Nacional, están conformados en su mayor parte por los ingresos tributarios y las contribuciones a la seguridad social, los que ascendieron a $ 20.592,4 millones y $ 5.163,2 millones, respectivamente.

Dentro de los recursos tributarios destinados a la Administración Nacional, o sea descontando los fondos coparticipables a las provincias, tuvieron mayor significación el Impuesto a las Ganancias ($ 4.988,6 millones), los Derechos de Exportación ($ 4.732,1 millones), el Impuesto al Valor Agregado ($ 4.420,5 millones), sobre Créditos y Débitos Bancarios ($ 2.354,1 millones) y a los Combustibles ($ 1.513,2 millones) que representaron el 60,9% del total de recursos tributarios.

La muy elevada tasa de variación de la recaudación tributaria (69,9%) durante el primer semestre de 2003 con relación a igual período del año anterior es consecuencia, en primer lugar, de la importante reducción que presentó la recaudación en el primer semestre de 2002, debido a la profundización de la depresión económica y de la crisis financiera que acompañaron la finalización del régimen de convertibilidad de la moneda. Estos factores, además de erosionar considerablemente las bases de los impuestos, provocaron un mayor incumplimiento en el pago de las obligaciones tributarias.

La comparación está, también, muy influida por el excelente nivel alcanzado en los impuestos directos (a las Ganancias, sobre la Ganancia Mínima Presunta y sobre los Bienes Personales), los Derechos de Exportación y por el aumento de la actividad económica.

Los recursos provenientes del impuesto a las Ganancias experimentaron un crecimiento de 128,3% originado, en primer lugar, en el muy bajo nivel que registró en el primer semestre del año pasado, tanto en los pagos de las sociedades como de las personas físicas y por el incremento de las ganancias de las empresas que se vieron favorecidas por el cambio de los precios relativos producido por la devaluación de la moneda.

Los ingresos derivados del Impuesto al Valor Agregado, neto de reintegros a los exportadores, aumentaron 35,3% como consecuencia del bajo nivel que registraron en el primer semestre del año pasado y de los incrementos en la actividad económica, los precios y el tipo de cambio. Este resultado se vio parcialmente compensado por los mayores montos de devoluciones en efectivo pagado a los exportadores y por los menores ingresos originados en los regímenes de facilidades de pago.

La recaudación por impuestos Internos se elevó 24,5% debido al aumento en los precios y cantidades vendidas de los productos gravados. Los ingresos del impuesto sobre los cigarrillos crecieron 19% y los del resto de los bienes y servicios gravados el 41%.

Los ingresos por Derechos de Importación registraron un aumento de 75,3%, que es explicado por el incremento de las importaciones en dólares y por la variación en el tipo de cambio nominal.

Los recursos provenientes del impuesto sobre los Combustibles se elevaron 1,5%, como consecuencia del incremento del tributo sobre las naftas. El efecto de este cambio fue compensado por la disminución en las ventas gravadas del combustible y por el ingreso en enero de 2002 de pagos correspondientes al mes de diciembre de 2001.

Los ingresos por el impuesto sobre los Bienes Personales aumentaron 303,6%. Esta fuerte suba se relaciona con el ingreso del total del gravamen correspondiente a las acciones o participaciones en el capital de las sociedades durante el segundo trimestre del año y con el crecimiento de los pagos correspondientes a los saldos de las declaraciones juradas por el ejercicio fiscal 2002.

El aumento de 193,7% en la recaudación del impuesto sobre la Ganancia Mínima Presunta es explicado por el aumento de los pagos por saldos de las declaraciones juradas. Actuaron en el mismo sentido los mayores ingresos en concepto de anticipos y la eliminación de los Convenios de Competitividad.

Los ingresos por el Impuesto sobre los Créditos y Débitos Bancarios presentan un incremento de 16,1%, que se explica por los bajos ingresos registrados en los primeros meses de 2002 y por el aumento en el monto de las transacciones bancarias gravadas, atribuible a la variación en los niveles de precios y actividad económica. El incremento habría sido mayor de no haberse reducido la participación de la Administración Nacional en el producido del gravámen desde marzo de 2002.

Los ingresos por Contribuciones a la Seguridad Social fueron 24,9% superiores a los del año anterior. El aumento de ingresos se debió, fundamentalmente, a la recuperación de la cantidad de cotizantes respecto de los niveles registrados en el primer semestre de 2002 y al leve aumento del salario imponible. También contribuyeron en el mismo sentido la elevación de alícuota de las Contribuciones Patronales y la eliminación del cómputo como pago a cuenta del Impuesto sobre los Créditos y Débitos Bancarios.

Los gastos totales de la Administración Pública Nacional en el primer semestre del año se devengaron el 47,6% del total autorizado para el ejercicio, totalizando $ 26.144,4 millones. Este monto representa un incremento del 33,4% ($ 6.552,5 millones) respecto a igual período del año anterior, mientras que el gasto primario (no incluye intereses) ascendió a $ 22.422,1 millones y representó un aumento del 29,6% ($ 5.122,3 millones).

Este incremento se explica, fundamentalmente, por el financiamiento destinado a atender el programa Plan Jefes y Jefas de Hogar que en el primer semestre del año ascendió a $1.923,1 millones. También se destaca en el gasto la incidencia de los siguientes conceptos:

3. Restitución del descuento del 13% en las remuneraciones y haberes jubilatorios (con incidencia en las transferencias al PAMI en ambos conceptos), las asignaciones familiares y las transferencias a Universidades Nacionales.

4. Transferencias a provincias en concepto de infraestructura básica social, debido al aumento en la recaudación del impuesto a las ganancias destinado a financiarlas.

5. Atención del Fondo de Incentivo Docente - Ley Nº 25.053 (durante el año pasado se realizaron pagos con cargo al devengado del año 2001, pero no se previeron créditos presupuestarios en el Presupuesto 2002).

6. Cobertura de la Emergencia Alimentaria, Atención a Grupos Vulnerables y Acciones Compensatorias de Educación.

7. Realización de elecciones presidenciales.

Con relación a los intereses, la comparación interanual - en donde incide el diferimiento unilateral de una parte de la deuda - muestra un incremento de $ 1.430,2 millones, el cual se explica, principalmente, por la atención de los vencimientos de la deuda con los organismos internacionales de crédito y, en menor medida, por los intereses correspondientes a los préstamos garantizados y a los BODEN.

A continuación se incorpora un detalle de los principales gastos del período analizado.

Del análisis de la composición del total del gasto de la Administración Nacional, surge que el 34,7% se destinó a atender las jubilaciones y pensiones administradas por la Administración Nacional de Seguridad Social, las ex-cajas previsionales provinciales transferidas a la órbita de la Nación, el Instituto de Ayuda Financiera de las Fuerzas Armadas, la Caja de la Policía Federal, el Servicio Penitenciario Federal, la Gendarmería Nacional, la Prefectura Naval Argentina, el Poder Judicial (magistrados y funcionarios retirados y jubilados del Poder Judicial), Policías de ex Territorios Nacionales y las pensiones no contributivas.

En orden de importancia siguen los gastos en intereses de la deuda (rentas de la propiedad) y en remuneraciones, con una participación del 14,2% y 14,1% del gasto total, respectivamente.

En lo que se refiere al Sector Público Nacional en base caja (Administración Nacional, Empresas Públicas, Fondos Fiduciarios, Entes Públicos no Estatales y Organismos Descentralizados expresamente excluidos de la Administración Nacional), el resultado global registró una mejora de $4.522,0 millones, respecto al observado en el primer semestre de 2002, al pasar de un déficit de $3.099,4 millones a un superávit de $ 1.422,6 millones. En el resultado primario la mejora ascendió a $5.591,5 millones debido al sensible aumento de los recursos percibidos ($ 10.186,9 millones), parcialmente atenuado por la suba del gasto primario ($ 4.595,4 millones).

El nivel del superávit primario superó a la meta programada con el Fondo Monetario Internacional ($ 4.500,0 millones) en prácticamente un 10% ($ 429,9 millones).